Budget 2026 : suspendre la réforme des retraites, mais à quel prix ?

Les deux textes, PLF et PLFSS, sont intimement liés. D’abord parce que le vote même de l’ensemble est conditionné au soutien du Parti socialiste, qui a fait de la suspension de la réforme des retraites de 2023 une condition sine qua nonde son vote, aux côtés d’autres demandes. Ensuite parce que le déficit global sur lequel sera jugé le sérieux budgétaire de la France tient aussi bien à celui de l’État qu’à celui de la Sécurité sociale.

Étroite imbrication des deux textes

Signe de l’étroite imbrication des deux textes, c’est au milieu de la discussion du PLF dans l’hémicycle que le premier ministre Sébastien Lecornu a pris la parole, vendredi 31 octobre, pour annoncer qu’il acceptait la réindexation des pensions de retraite sur l’inflation et le dégel des minima sociaux. Deux des pistes qui avaient été avancées pour financer la suspension de la réforme des retraites, mais rejetées par les socialistes.

Or si Sébastien Lecornu a accepté la suspension de la réforme de 2023, c’est à la seule condition que celle-ci soit compensée dès la première année. Dans un premier temps, il avait suggéré que ce coût soit financé par une taxe sur les mutuelles et une plus forte sous-indexation des pensions de retraite (de 0,9 point sous l’inflation au lieu de 0,4 point). « Pour ouvrir le débat ! », avait-il écrit de sa main en marge de la lettre rectificative par laquelle il introduisait la suspension de la réforme dans le PLFSS.

Las ! la commission des affaires sociales a sèchement retoqué l’une comme l’autre. « Taxer les mutuelles, c’est taxer les patients », « pas question que les malades et les retraités paient la suspension de la réforme », ont insisté les députés membres de la commission, de LFI au RN. Vendredi, ils ont également rejeté la sous-indexation des pensions de retraite et le gel de minima sociaux. Avant de valider, dans la soirée, la suspension de la réforme Borne grâce au soutien des socialistes et du Rassemblement national et de l’abstention des députés Renaissance.

Un compromis qui se dessine cahin-caha

Où trouver l’argent alors ? D’autant qu’il faudra aussi compenser quelques « oublis » du gouvernement. « En l’état actuel du texte, la génération 1965 n’est pas entièrement concernée par la suspension, de même que les carrières longues, explique Jérôme Guedj, chef de file des socialistes à la commission des affaires sociales. Mais le gouvernement devrait présenter un amendement en séance pour les réenglober. » Au total, le député de l’Essonne estime que le surcoût atteindra 400 millions d’euros en 2026 (au lieu de 100 millions), et « entre 1,8 et 2 milliards »en 2027 (au lieu de 1,4 milliard).

Pour le financer, les députés socialistes ont proposé – et obtenu – une hausse de la contribution sociale généralisée (CSG) sur le capital : un point supplémentaire à partir de 2026, exceptionnellement rehaussé de 0,4 point en 2026 et de 1 point en 2027. De quoi augmenter les recettes de la Sécurité sociale de 2,6 milliards l’an prochain et de 3,8 milliards en 2027, et financer aussi bien la suspension de la réforme des retraites que le dégel des prestations sociales (RSA et APL).

Aucune des pistes évoquées ne prévoit, pour l’instant, de financement pérenne pour le système de retraites.

D’amendement en amendement, PLF et PLFSS dessinent cahin-caha le compromis espéré par le gouvernement. Sans, pour l’instant, coûter trop cher. « À l’instant où on se parle, le déficit est toujours d’à peu près 4,7 % », a estimé, lundi matin sur RTL, la ministre des comptes publics Amélie de Montchalin. Le gouvernement garderait ainsi une marge de 5 ou 6 milliards d’euros avant de dépasser les 4,9 % de déficit qu’il s’est fixés comme limite.

Mais dans la discussion parlementaire, aucune des pistes évoquées ne prévoit, pour l’instant, de financement pérenne pour le système de retraites qui affichera 5,8 milliards d’euros en 2025, selon une note de la Cour des comptes publiée lundi matin. Ce sera le rôle des partenaires sociaux que Sébastien Lecornu a convié à une « Conférence sur les retraites et le travail » qui pourrait rendre ses conclusions au printemps prochain. Une réforme en profondeur du système des retraites n’est pas à exclure, mais les négociations risquent d’être compliquées par le calendrier : les quatre principaux syndicats tiendront leurs congrès précisément à cette date, entre avril et juin…

Trouver des recettes pérennes pour la Sécurité sociale

Au-delà des retraites, c’est toute la Sécurité sociale qui est en mauvaise santé, avec 23 milliards de déficit prévu en 2025, a rappelé la Cour des comptes, alors que son premier président Pierre Moscovici met en garde sur la tournure que pourraient prendre les débats, au risque d’aggraver un redressement pour 2026.

« Il est nécessaire que nous trouvions des recettes pour la Sécurité sociale », appuie Jérôme Guedj qui imagine toute une palette de solutions. « On pourrait revenir sur certaines exonérations de cotisations sociales, comme celles sur les stock-options, ces compléments de rémunération qui bénéficient essentiellement aux salariés les mieux payés ». Selon un rapport du Conseil des prélèvements obligatoires, réalisé à sa demande, ces exonérations font perdre un milliard d’euros à la « Sécu ».

Parmi les autres pistes défendues par les socialistes, la fameuse « Taxe Zucman » a été retoquée vendredi dans l’hémicycle, le gouvernement soulignant, avis du Conseil d’État à l’appui, le risque d’inconstitutionnalité d’une telle taxe confiscatoire sur le patrimoine. Même s’ils n’abandonnent pas officiellement l’idée de cette taxe, les socialistes cherchent d’autres pistes d’augmentation des recettes. « Pour financer les prestations non contributives(distinctes de celles accordées en contrepartie de cotisations, NDLR), il ne serait pas illégitime d’aller chercher d’autres ressources fiscales », estime ainsi Jérôme Guedj, sans préciser les modalités d’une nouvelle taxe.

Difficile compromis

Pour « essayer de se mettre d’accord sur les grands principes de l’atterrissage d’un texte pour la Sécurité sociale et pour le projet de loi de finances », Sébastien Lecornu avait convié les responsables des groupes parlementaires à se retrouver lundi 3 novembre au ministère des relations avec le Parlement. Mais la gauche a boycotté la réunion, en raison de la présence du Rassemblement national.

Le gouvernement se retrouve ainsi coincé entre ceux qui, aux extrêmes, veulent profiter d’un éventuel échec du budget pour le faire tomber, et ceux qui, chez les socialistes ou à droite, cherchent un compromis, sans obérer leurs chances en cas de dissolution ou dans la perspective de la présidentielle de 2027. Comme le soupirait le président de la commission des affaires sociales Frédéric Valletoux après une bataille d’amendements particulièrement tendue, « le compromis est un long chemin… »